Ліцензування архітектурно-будівельної діяльності: заборонити не можна будувати

Після прийняття Закону України «Про архітектурну діяльність» № 687-XIV від 20 травня 1999 р. сфера діяльності ліцензування по створенню об'єктів архітектури змінювалася багато змін, а видача самих ліцензій не раз припинялася то у зв'язку з відсутністю встановленого законодавством порядку ліцензування, то з причини відсутність ліцензійних умов.

На цей раз стався черговий колапс, пов'язаний, в більшій мірі, з непослідовною реалізацією задекларованої державою політики реформування будівельної галузі та втіленням заявлених намірів щодо скасування ліцензування тих видів діяльності, які не несуть небезпеку для держави, життя, здоров'я людей і навколишнього середовища. Зокрема, що вступило в силу 1 березня 2012 Постанова Кабінету міністрів України № 148 (далі - Постанова № 148), яким внесено зміни до порядку ліцензування господарської діяльності (затверджений Постановою Кабінету міністрів України № 1396 від 5 грудня 2007 р.), викликало невизначеність і сум'яття серед суб'єктів архітектурно-будівельної діяльності.

Чи потрібна ліцензія?

Відповідно до чинної на сьогодні редакцією ст. 17 ЗУ «Про архітектурну діяльність» № 687-XIV (далі - Архітектурний Закон) господарська діяльність, пов'язана із створенням об'єкта архітектури, підлягає ліцензуванню. Визначення діяльності зі створення об'єкта архітектури, що міститься в зазначеному Законі, припускає, що всі основні складові проектно-будівельного процесу, починаючи від проектування і закінчуючи авторським і технічним наглядом, вимагають одержання ліцензії.

Зокрема, діючі ліцензійні умови провадження господарської діяльності у будівництві, затверджені Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства № 47 від 27 січня 2009 р., передбачають необхідність ліцензування таких видів робіт:

- Вишукувальні роботи для будівництва;

- Розробка містобудівної документації;

- Проектування об'єктів архітектури;

- Будівельні та монтажні роботи;

- Монтаж інженерних споруд;

- Будівництво транспортних споруд;

- Інжинірингова діяльність у сфері будівництва.

При цьому Архітектурним Законом передбачена необхідність отримання ліцензії незалежно від складності архітектурних рішень та інженерного обладнання об'єкта, що будується, тобто незалежно від присвоєної такому об'єкту категорії складності.

Наявні перспективи отримання ліцензії

Разом з тим, практичне виконання зазначеного розпорядження утруднено, що пояснюється набрав чинності Постановою № 148. Зміни, внесені зазначеною Постановою № 148, фактично привели до того, що чинний порядок ліцензування охоплює виключно будівельні роботи щодо IV-V категорій складності, залишаючи без будь-якого процедурного регулювання питання видачі ліцензій щодо проектування та будівництва об'єктів I-III категорій складності .

Органи ліцензування - Державна інспекція архітектурно-будівельного контролю та її регіональні підрозділи (далі - ДАБК), відмовляються видавати ліцензії, також як і продовжувати термін дій виданих, якщо подаються заявником документи стосуються вишукувальних, проектних робіт, інжинірингової діяльності, а також будівельно-монтажних робіт по об'єктах I-III категорій складності. Підставою для такої відмови є відсутність встановленої процедури ліцензування таких робіт. Така позиція ДАБКу викладена і в Інформаційно-методологічному аналізі процедури ліцензування будівельної діяльності в розрізі вимірювань, внесених Постановою № 148, розміщеній на сайті ДАБКу. Фактично, на сьогоднішній день ліцензії видаються тільки щодо будівельно-монтажних робіт по об'єктах IV-V категорій складності.

Ситуація, що склалася, пов'язана з відмовою ДАБКу у видачі / продовження терміну дії зазначених ліцензій, привела до того, що суб'єкти проектування та інжинірингу, а також суб'єкти будівництва об'єктів I-III категорій, які не отримали ліцензію, - не можуть приступити до виконання своїх зобов'язань перед замовником , а суб'єкти, термін дії ліцензій яких минув, - не можуть законно продовжувати виконання розпочатих робіт. Слід мати на увазі, що виконання зазначених робіт суб'єктами архітектурно-будівельної діяльності без ліцензії створює ризики залучення їх посадових осіб до адміністративної, а їх самих - до фінансової відповідальності, так як вимога Архітектурного Закону щодо ліцензії - зберігає свою силу і обов'язково для всіх суб'єктів архітектурно -будівельної діяльності.

Перспективи законопроектної роботи

Цілком ймовірно, Кабінет міністрів України прийняв Постанову № 148 одночасно з розробкою і передачею до Верховної Ради України Законопроекту № 10131 від 28 лютого 2012 р. «Про внесення змін до Законів України« Про архітектурну діяльність »та« Про ліцензування певних видів господарської діяльності » »(далі - Законопроект № 10131). Зазначений Законопроект № 10131, мабуть, покликаний формалізувати цю ситуацію, скасовуючи необхідність ліцензування тієї діяльності по створенню об'єктів архітектури, щодо якої ДАБК вже фактично перестав видавати ліцензії через відсутність порядку, як зазначено вище. Зокрема, відповідно до Законопроектом № 10131 передбачається, що тільки будівельно-монтажні роботи і лише щодо об'єктів IV-V категорій складності будуть підлягати ліцензуванню. Суб'єкти господарювання, які планують здійснювати проектування, інжинірингову діяльність, а також будівельно-монтажні роботи щодо об'єктів I-III категорій складності, - будуть звільнені від необхідності отримання відповідних ліцензій.

По суті, випереджаюче Постанова № 148, яке вже вступило в силу, порушує загальні принципи законотворення. Адже його процес передбачає затвердження норми на рівні закону, що має вищу юридичну силу, і лише потім подальшу її конкретизацію і механізм імплементації (реалізації на практиці) в підзаконному нормативно-правовому акті, такому як, наприклад, постанова Кабінету міністрів України, а не навпаки. Ситуація, що склалася з ліцензуванням архітектурно-будівельної діяльності - унікальна і алогічна за своєю суттю, адже фактично Постанова № 148 прийнято на виконання ще не став законом Законопроекту № 10131.

Крім Законопроекту № 10131 в ДАБКу спільно з Міністерством регіонального розвитку та будівництва України розробили проект нових ліцензійних умов, оскільки діючі - прийняті на виконання Архітектурного Закону та встановлюють організаційні, технічні, кваліфікаційні та спеціальні вимоги для всієї діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури. Передбачається, що нові ліцензійні умови торкнуться лише тієї діяльності, яка передбачає будівництво об'єктів IV-V категорій складності, продовжуючи намічену Постановою № 148 тенденцію скасування ліцензування проектної, інжинірингової, а також будівельної діяльності щодо об'єктів I-III категорій складності.

Нові ліцензійні умови також припускають твердження абсолютно нового переліку робіт по здійсненню будівельної діяльності, які будуть підлягати ліцензуванню відповідно до порядку ліцензування, враховуючи внесені Постановою № 148 зміни.

Перспективи тривалості ситуації, що склалася

Скільки буде тривати ситуація, що склалася поки невідомо. Раніше передбачалося, що вона вирішитися до 1 червня 2012 р. Так, форма декларації про початок виконання будівельних робіт по об'єктах I-III категорій складності, передбачена затвердженим Постановою № 466 Кабінету міністрів України порядком виконання будівельних робіт, містила вказівку на 1 червня 2012 як на граничний термін подання ліцензій генеральних підрядника і проектувальника. Це давало підстави вважати, що після 1 червня 2012 подача таких ліцензій не потрібно, то є відповідні вимоги ст. 17 Архітектурного Закону про необхідність ліцензій щодо таких об'єктів будуть скасовані.

Постанова № 148 виключило зазначений термін надання ліцензій щодо об'єктів I-III категорій складності, змінивши формулювання на узагальнену: «надається в разі необхідності». При цьому законодавство України не встановлює випадки такої необхідності, що породжує додаткове замішання серед учасників архітектурно-будівельної діяльності.

Очевидно, що прийняття Законопроекту № 101311 не дозволить повністю сформовану ситуацію, і вона буде існувати до тих пір, поки система професійної атестації фахівців, які виконують роботи по архітектурно-будівельного проектування, технічного нагляду та інжинірингу, не буде впроваджена. Зокрема, поки зазначеним фахівцям не почнуть видавати кваліфікаційні сертифікати, покликані замінити ліцензії, видані раніше на такі роботи.

Умова початку запуску системи професійної атестації - створення і забезпечення атестаційної архітектурно-будівельної діяльності, а також запуск програм передатестаційних підготовки.

Враховуючи, що відповідно до розміщеної на офіційному сайті Міністерства регіонального розвитку та будівництва інформацією тільки 14 лютого 2012 почалося формування навчальних груп для підготовки до професійної атестації, яка є обов'язковою умовою допуску до складання кваліфікаційного іспиту, можна припустити, що для організації першого кваліфікаційного іспиту з подальшою можливістю отримання кваліфікаційних сертифікатів буде потрібно ще, як мінімум, кілька місяців.

Ризики, пов'язані з можливим прийняттям Законопроекту № 10131

Проаналізувавши сформовану тенденцію щодо спрощення ліцензійної діяльності, можна зробити висновок, що в її основу закладається диференційований підхід, що базується на категорії складності будівництва відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого 2011

Як зазначено вище, ліцензування робіт з проектування, технічного нагляду та інжинірингу передбачається замінити професійної атестацією фахівців з видачею їм кваліфікаційних сертифікатів відповідно до порядку проведення професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури (затвердженим Постановою Кабінету міністрів України № 554 від 23 травня 2011 р.)

Безстрокове дію таких кваліфікаційних сертифікатів буде поширюватися на всю територію України. Ліцензування ж будівельно-монтажних робіт по об'єктах IV-V категорій складності збережеться з одночасною відміною при цьому необхідності отримання ліцензій на аналогічні роботи щодо об'єктів I-III категорій складності.

Враховуючи той факт, що відповідно до ст. 32 Містобудівного Закону питання визначення категорії складності об'єкта на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта відноситься до відповідальності забудовника і проектувальника, існують деякі ризики, пов'язані з неправильним визначенням категорії складності, і, згодом, проведенням будівельних робіт без необхідної ліцензії. Зокрема, зазначені особи самостійно, без контролю будь-якого державного або муніципального органу, встановлюють категорію складності об'єкта, визначаючи тим самим порядок його подальшого проектування та будівництва, в тому числі необхідність (або її відсутність) залучення ліцензованої організації для виконання будівельно-монтажних робіт .

При цьому на рівні нормативно-правових актів, обов'язкових до дотримання, процедура визначення категорії складності встановлюється тільки відносно IV і V категорій. Порядок же визначення I - III категорій законодавство не містить. Державні будівельні норми (зокрема, і ДБН В.1.2.-14-2009) визначають клас наслідків (відповідальності), але не встановлюють відповідність цих класів категоріям складності. Мінрегіонбуд лише рекомендує дотримуватися певного відповідності класів наслідків категоріям складності. Простіше кажучи, як визначити IV і V категорію складності - встановлено, а як розрізнити I - III категорії і відрізнити IV від III - всього лише рекомендовано.

Крім ризиків в контексті встановленої законодавством адміністративної та фінансової відповідальності за заниження категорії складності об'єкта, а також ризиків, пов'язаних з визнанням споруджуваного об'єкта об'єктом самовільного будівництва, у разі заниження категорії складності з IV на III підтримка Законопроекту № 10131 тягне і нові ризики. Зокрема, вони пов'язані з відповідальністю, встановленої законодавством за здійснення діяльності без ліцензій, знову ж у випадку неправильного визначення категорії складності об'єкта, що будується і її заниження з IV на III. При цьому заниження категорії може відбутися як усвідомлено, тоді воно несе ризики низької якості і небезпеки для життя і здоров'я людей, так і, враховуючи описані вище труднощі з розмежуванням IV і III категорії складності, ненавмисно, тоді воно створює ризики для самих суб'єктів архітектурно-будівельної діяльності.

Перспективи та наслідки спрощення

Тенденція персоніфікації відповідальності, пов'язана із заміною ліцензування проектних, інжинірингових робіт та будівельно-монтажних робіт на професійну атестацію виконавців з видачею їм кваліфікаційних сертифікатів, викликає неоднозначні оцінки.

Відповідальність фізичної особи за, скажімо, фатальну помилку проектування складного архітектурного об'єкта V категорії, більш обмежена порівняно з відповідальністю ліцензованої організації не тільки матеріально-майновим станом такої особи, а й тривалістю його життя. Ризики безвідповідальності поглиблюються ще й відсутністю обов'язкового страхування.

При цьому слід враховувати можливе зниження якості будівництв, а також його можливу небезпеку для життя і здоров'я людей, адже, по суті, будівельно-монтажні роботи щодо об'єктів I - III категорії складності не ліцензуються, обов'язкова професійна атестація виконавців таких робіт не передбачається, проекти будівництва таких об'єктів не проходять експертизу, а саме будівництво здійснюється за декларативним принципом. Враховуючи, що грань між об'єктами IV і III категорії - тонка, а точних критеріїв для їх розмежування законодавство не встановлює, можливі як навмисні маніпуляції з боку недобросовісних забудовників, так і ненавмисні помилки з боку не до кінця розібралися в заплутаному законодавстві суб'єктів архітектурно-будівельного процесу .

Створені урядом обставини, із зрозумілих причин, негативно впливають на будівельний ринок, вносячи в нього невизначеність і невпевненість учасників ринку щодо як своєї подальшої поведінки, так і шляхів мінімізації можливих ризиків роботи без ліцензії.

Сформована ситуація вимагає якнайшвидшого вирішення. Залишається сподіватися, що розроблений Законопроект № 10131 буде доопрацьований разом з пакетом підзаконних нормативно-правових актів для цілей проведення виваженої, обдуманої і безпечної для людей політики ліцензування та сертифікації архітектурно-будівельної діяльності.

Анна Сісецкая, адвокат АО «ЮФ« Василь Кісіль і Партнери »
building.ua